前言

巴基斯坦国民议会以多数票通过了《2026 年国防军法案》和《2026 年国家指挥机构（修正案）法案》，反对派议员在投票前集体退场抗议。同一天，参议院也通过了这两项法案。当天早些时候，联邦内阁已在总理夏巴兹 · 谢里夫主持的会议上批准了法案草案。联邦内阁批准、议会两院通过——整个过程在不到 24 小时内完成。反对派领袖在参议院质问 " 紧急情况是什么？这是立法的方式吗？"。

但法案还是通过了。巴基斯坦的军事指挥架构在短短一天之内完成了法律层面的彻底重构。陆军参谋长阿西姆 · 穆尼尔元帅，如今同时担任陆军参谋长和国防军总司令，成为巴基斯坦首位兼任这两个职位的高级军官。

一、这次 " 洗牌 " 到底洗掉了什么

这次修法的核心，是废除了联合参谋长委员会主席一职，代之以新设立的国防军总司令职位。

联合参谋长委员会主席这个职位，过去在形式上是三军协调的枢纽。虽然实际权力有限，但它在制度层面保留了海空军与陆军相对平等的架构。现在这个职位被彻底拿掉了。

取而代之的国防军总司令，权力范围比过去的联合参谋长委员会主席大得多。根据《黎明报》获得的法案草案，国防军总司令将拥有武装力量的 " 作战指挥与控制权 "，是总理在国家安全、国防及武装力量所有事务上的 " 首席军事顾问 "。他有权发布命令、指示和条例来实施新的军事指挥框架；有权依据相关法律处理军事人员的退休、释放、解职、辞职批准和留用等事务；有权处理涉及武装力量联合、三军及战略层面的所有事务的 " 多域整合、作战协同、协调与监督 "。

国防军总部的设立进一步将这一权力制度化——它将作为武装力量的总部，置于国防军总司令的指挥之下。陆军、海军和空军被纳入一个统一的最高军事指挥框架之下。

与此同时，国家战略司令部司令这一四星职位也相应设立，负责监督巴基斯坦战略力量的作战整合。穆尼尔 7 月已晋升中将阿米尔 · 拉扎为四星上将，任命其为首任国家战略司令部司令。巴基斯坦的核武指挥链条，现在也要向穆尼尔汇报。

二、文官政府：签字机器还是合作伙伴

法案通过后，一个核心问题摆在了台面上：文官政府还剩多少话语权？

表面上看，总理仍然在。法案由内阁批准，由议会通过，总理夏巴兹 · 谢里夫全程在场。法案文本也保留了联邦政府在规则制定上的权限。

但这套程序本身恰恰说明问题所在。两项涉及军事指挥架构和核武指挥体系的根本性法案，从内阁批准到议会通过，用了不到 24 小时。反对派没有时间审读法案文本。与其说是 " 文官政府批准了法案 "，不如说是 " 法案需要文官政府走个程序 "。

有分析指出，在穆尼尔的指挥下，作为巴基斯坦政坛长期 " 造王者 " 的军方，通过一个软弱且顺从的文官政府，巩固了其主导地位。总理夏巴兹 · 谢里夫并非没有意识到自己在做什么——他在法案通过当天再次向反对派伸出橄榄枝，邀请进行 " 有意义的 " 对话。他试图扮演一个超越党派的调和者角色。但一个连自己内阁提交的法案细节都无法让反对派有时间审阅的总理，他的 " 调和 " 空间有多大？

权力制衡需要制度基础：独立的司法、有实质权力的议会、能跟军方对话的文官政府。当军队首脑同时掌握三军指挥权、战略力量监督权和人事任免权，这些制衡机制的实际效力值得重新评估。

三、穆尼尔不是传统的 " 政变将军 "

穆尼尔的崛起方式与巴基斯坦历史上的军人统治者不同。他主导的是一场通过修宪和立法完成的制度性权力转移，而不是直接发动政变。

第 27 条宪法修正案于 2025 年 11 月通过，废除了联合参谋长委员会主席职位，设立了国防军总司令职位。穆尼尔于 2025 年 12 月 4 日正式成为巴基斯坦首任国防军总司令。《2026 年国防军法案》和国家指挥机构修正案，则是将宪法层面的权力安排转化为可操作的法律框架。

这套 " 修宪—立法—制度化 " 的操作模式，让军方的权力扩张在形式上具备了合法性。反对派可以抗议、可以退场，但法案照常通过。穆尼尔 " 不是穿军装去接管电视台，而是通过修宪把权力合法化，用军权做基础，把文官政府变成摆设 "。

四、军方的影响力远不止军事领域

穆尼尔的权力触角已经远远超出了军事领域。

据巴基斯坦媒体报道，穆尼尔正推动一项更具争议的计划：拆分旁遮普省和信德省。旁遮普省是巴基斯坦最大的省份，也是谢里夫家族的政治根基。拆分省份意味着拆散传统政治家族的控制版图，把地方权力碎片化。内政部长穆赫辛 · 纳克维——被媒体称为 " 拉瓦尔品第的人 " ——已在公开场合宣称现行治理体系已经崩溃，必须拆分省份。

军方还介入了人口政策领域。外交层面，穆尼尔本人已成为活跃角色。他 5 月访问伊朗，推动伊朗与美国达成谅解。叙利亚外长 8 月 21 日拜会穆尼尔，讨论双边合作与地区安全。一个国家的军队首脑同时掌握国内政治重组议程和外交斡旋的主导权，文官政府的话语权还剩多少，答案已经很明显了。

五、结语

巴基斯坦的权力洗牌已经完成。陆军参谋长阿西姆 · 穆尼尔元帅同时担任国防军总司令，手握三军指挥权、战略力量监督权、军事人事权和国家安全首席顾问权。这一切都有宪法和法律的背书——第 27 条宪法修正案和 2026 年国防军法案提供了完整的法律依据。反对派的抗议和退场改变不了任何结果。

文官政府还有话语权吗？有，但剩下的主要是签字和走程序。总理可以邀请反对派对话，内阁可以批准法案，议会可以通过立法——但这些程序的核心内容不由他们决定。一个通过修宪和立法完成权力集中的体制，正在巴基斯坦成型。

穆尼尔不是通过政变上台的军人。他走的是法律程序，用的是制度工具，要的是持久的结构性权力。军方在巴基斯坦政治中的角色，正在从 " 造王者 " 变成 " 统治者 " ——只不过这次，用的是法律的外衣。