" 如果再不结算数十万元垫资，我们只能停止核销消费券，或者直接让老人先付钱，等补贴发下来，再转给老人。"2026 年 4 月初，因养老服务消费补贴（下称 " 养老消费券 "）垫付的资金迟迟未能结算，一家全国连锁养老机构的创始人张晴让集团旗下多家养老院院长向当地民政部门表达了这一 " 态度 "。

1 月 22 日，民政部、财政部联合发布的《关于全面启动实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目的通知》（下称《通知》）提出，从 2026 年 1 月 1 日开始，在全国范围内向中度以上失能老年人发放养老消费券。养老消费券可以用来抵扣养老服务相关消费的支出，覆盖居家养老和机构养老项目，其中前者抵扣比例为 50%，后者抵扣比例为 40%，抵扣额度最高为 800 元。《通知》中提出，" 各地要以实施补贴项目为契机，加强培育发展专业化、连锁化、品牌化养老服务机构 "。

但是，当养老消费券走近千万失能老人，政策暖意却在落地环节遭遇 " 梗阻 "。

1 月底，养老消费券在全国推开后，张晴一度希望借此提升老人入住养老机构的积极性，至 4 月，机构入住率没有因消费券出现显著增长，机构还需要为此垫资数百万元，他开始有些担忧。

养老消费券使用和核销的完整流程是：消费时，老人出示养老消费券抵扣相应比例的费用；机构核销后，需及时将核销凭证、服务情况、老人入住合同（养老机构）等信息提交给当地民政部门和财政部门审核；次月，待民政部门、财政部门完成审核后，养老机构就能够结算补贴。

但截至目前，张晴旗下约三分之一的养老机构仍未收到 1 至 3 月的养老消费券结算资金。他表示，面对这一情况，机构只能冒着被处罚的风险拒绝养老消费券核销。" 养老机构也要生存下去，现在的垫资压力已经很大。政府的政策福利，不应由企业去买单。" 张晴说。

近期，经济观察报就养老消费券使用情况采访了多家养老机构负责人，受访的养老机构覆盖超 6 省。总体上，他们反映了养老消费券在实际落地过程中面临的共同挑战：垫资、审核工作量骤增、服务质量保障以及与地方补贴的冲突等问题。

其中一个较为值得关注的现象是：在部分地区，养老消费券没有带来大量增量消费。一位经济发达省份的市级财政部门人士表示，相比于 " 以旧换新 " 消费券，养老消费券基本由中央财政出资，地方不用配套太多资金。但是从一季度数据来看，养老消费券在当地的申领、核销数量较少，实施效果一般。

一些养老机构也发现，目前使用养老消费券的往往是本来就住在养老机构的人，因为养老消费券只能覆盖一小部分入住养老机构的费用。一位养老机构负责人发现，能入住养老机构的老人，本身具备一定的经济基础，使用养老消费券相当于减轻了他们的经济负担，而本身无力承担养老机构费用的老人，很多还是没办法享受这一政策福利。

养老消费券是中国少有的面向服务行业的全国性补贴政策，受访的养老机构均认为这一政策能够极大地带动养老产业的发展，也会惠及大量老年人。但养老消费券的百天实践表明，这一新政落地中不仅要 让补贴 " 发得出 "，还要 " 用得顺 "" 落得地 "，需打通执行堵点，要经历一个摸索、磨合的过程。在一些研究者看来，补贴政策在制造业方面颇有经验，包括通过 " 以旧换新 " 等政策补贴实物消费品。但与实物消费品相比，服务消费标准多元、各地价格标准差别大、服务过程难以监督，这些都给相应的政策提出了更高的要求，需要在实践中逐渐完善。

机构垫资问题成隐忧

1 月底，养老消费券刚开始在全国推行，杜俊就已经担忧会出现政府不能及时结算补贴资金的问题。杜俊在某省运营着多家公建民营养老机构，机构内部分老人的护理费用由政府部门承担。但最近两年，该机构有时会遇到地方政府拖欠支付相关费用的问题。

随着一季度养老消费券政策落地，杜俊担忧的情况还是出现了。目前，杜俊所在的养老机构已将 1 — 3 月的养老消费券相关资料上传完成，但截至 4 月中旬，只收到了 1 月的结算资金。后续资金何时发放，当地民政部门未给出明确信息。

另有三家连锁化运营的养老机构的负责人反馈，今年前三个月，他们都遇到旗下不同地区养老机构垫付的养老消费券，至今都未完全结算的问题。其中一家养老机构的负责人表示，其在某个经济发达省份三座城市管理的机构至今都未收到结算资金（包含省会城市），另外一座城市的机构只收到 1 月份的补贴资金。

《通知》中未明确提出审核时间周期，此后，多地区公布了审核流程。从公布地区看，审核流程普遍为：第一步，县（区）级民政部门原则上应于次月 10 个工作日内审核上一个月的养老消费券核销情况，并将审核结果提交县级财政部门复审；第二步，县（区）级财政部门应于 5 个工作日内完成复审，并将复审结果反馈县级民政部门；第三步，县级民政部门收到复审结果后，应于 3 个工作日内向养老机构结算费用。

按照上述三步流程叠加周末时间，原则上，从次月 1 日开始审核到资金实际下发至养老机构，至多需要约 24 天。

但实际垫付时间已经远超这一时限。

张晴算了一笔账，如果一家养老机构有约百名老人使用养老消费券，机构就需要为此垫资约八万元。以此计算，一个拥有数十家养老机构的养老集团，一个月需要垫资数百万元。如果各地政府部门间隔两个月才能结算资金，养老集团就需要垫资近千万元。

张晴说，现金流是企业的生命线，垫资时间过长相当于让养老机构的现金流平白无故地少了数百万元。结算所需时间越长，企业的现金流受到的冲击越大。

从多项行业报告以及养老机构的反馈来看，养老机构目前已经挣扎在盈亏平衡线上，机构的现金流并不充裕。北京市老龄协会发布的《2024 年北京市老龄事业发展报告》显示，截至 2024 年底，全市养老机构平均入住率为 48.1%。养老机构入住率通常需要达到约 50% 才能实现盈亏平衡。

为缓解养老消费券造成的现金流紧张问题，养老机构也采取了多项应对举措。

一家全国连锁养老机构负责人李路了解到，在某个经济发达省份，部分城市的养老机构的院长已经明确向当地民政部门反馈，如果到 4 月底，1、2 月的消费券依旧不能结算，就立刻将垫资责任 " 转嫁 " 给老人，即老人核销完消费券后，要先把钱交了，等到政府结算资金下达后，再转给老人。

李路说，去年其所在的养老机构在某省推行的居家送餐服务涉及的数十万元政府补贴，至今仍被拖欠。近期，该机构已和当地政府部门沟通，如果仍不按时结算送餐补贴，就停止送餐服务。如今，养老消费券又冲击了机构的现金流，如果不将垫资责任 " 转嫁 " 给老人，企业的现金流甚至无法继续支撑机构按时发放员工工资。

张晴说，该集团旗下部分养老机构尝试将垫资责任 " 转嫁 " 给老人，但这被多地民政部门要求立刻整改。面对这种情况，机构能采取的办法就是主动申请从养老消费券核销名单中退出。

养老消费券补贴资金总体按照 9 ∶ 1 的原则由央地共担。在东部、中部、西部地区，中央财政承担比例分别为 85%、90%、95%。截至 3 月 24 日，财政部公布的信息显示，中央财政已就养老消费券下达专项补助资金 120.9 亿元，同期，养老消费券总核销金额为 23.5 亿元。

一位东部省份的市级财政部门人士表示，中央财政会将养老消费券的专项补助资金直接下达至各县（区、市），并要求专款专用。在地方财政收支矛盾突出的情况下，各县（区、市）也都在努力筹措资金用于保障养老消费券所需的配套资金，但是各县（区、市）筹措资金的能力存在一定的不确定性。

审核环节增加大量工作

养老消费券政策推行后，李路就接到了当地民政部门的通知，要求在 2 月底前，机构需在消费券申领数、实际使用数等方面达到一定标准。

《通知》提出，各地要全面推进本地区已有信息管理系统与补贴项目信息系统 " 民政通 " 精准对接，在本通知印发后 10 个工作日内将本地区相关养老机构、社区养老服务机构、第三方专业评估机构注册入库。各地要组建数据审核团队，开展常态化数据清洗工作。

李路介绍，老人首次申领养老消费券时需要完成信息注册、人脸录入等步骤，老人和其家属一般无法独立完成。养老机构需要将家属约到养老院，然后在机构工作人员的协助下，完成申领。为了达到目标，养老机构内除护理员外，全员上阵。

李路说："2 月份又逢过年，从院长、护理部主任到行管人员，所有人因养老消费券申领忙得焦头烂额。"

老人完成首次养老消费券申领后，此后每月月初养老消费券会直接下达至个人账户，无需额外申请。但养老机构还要面临第二关：资料审核关。

当老人完成一次消费券核销后，养老机构需及时将养老消费券核销凭证、服务情况、老人入住合同等信息通过相关线上系统提交给民政部门、财政部门审核。

综合采访来看，一位老人的资料整理、上传至少需半小时。为了确保服务的真实性，养老机构通常需要在月初、月中、月底至少拍三张养老护理员服务老人的照片。

从今年 1 月开始，多省份民政部门在推行养老消费券细化政策时，都提及各地民政部门要加强补贴项目资金使用监管，严格审核资金结算材料，切实防范发生虚假交易、套取骗取补贴资金、挤占挪用补贴资金的行为。

张晴说，该集团平均每个机构需要额外招聘 1 — 2 人来专职负责准备和提交养老消费券审核手续相关工作，相当于机构每月需额外支出至少 6000 元员工成本，否则就只能让现有人员加班完成。目前针对单个老人，准备养老消费券资料的工作量要明显大于准备长期护理险相关资料的工作量。

杜俊管理的养老机构收到了 1 月份养老消费券结算资金，但他发现，有几位老人没有进入系统审核通过名单，系统也未给出审核未通过的原因。杜俊和同事只能逐个比对，找出是哪几位老人审核没通过，并推测可能的原因。

杜俊表示：" 如果是因为机构工作人员不熟悉系统，导致审核不通过，机构承担 800 元损失还能理解；但如果是家属错误填报信息导致审核不通过，也不可能让家属补缴 800 元。"

最后一道难关则是养老机构与家属在养老消费券上的沟通关。因为这项难题，杜俊管理的养老机构已经被老人或家属投诉多次。例如其中一个案例是，老人在 2 月底入住养老机构，当月实际费用不足 1000 元。按照消费券扣除比例（40%），老人需支付 500 余元。但老人坚持要求全额抵扣 800 元消费券，否则要一直投诉养老机构。

杜俊说，答疑解惑都变成了养老机构的责任。

骗补隐忧

因为只有中重度失能老人才能领取养老消费券，这意味着，老人的身体评估结果与补贴资格直接挂钩。

杜俊观察到，由于轻度失能、中度失能的评分差距不是很大，个别已入住养老机构的高龄老人在做身体评估时，会在一定程度上 " 夸大 " 身体条件，比如自称没法独立洗澡、没法单独下床等，从而让评估结果由轻度失能变为中度失能，进而获得养老消费券领取资格。

老人只有在第一次申领养老消费券时需要接受评估，此后每个月，养老消费券会自动发放至老人个人账户中。

《通知》提出，老年人因身体状况变化等因素不再符合补贴条件的，其本人、代办人以及为老年人提供服务的养老机构、社区养老服务机构应及时通过 " 民政通 " 或其他方式告知所在地县级民政部门，县级民政部门经确认后，将于次月停发电子消费券。

杜俊表示，这些行为从程序上是合规的，但似乎又游走在违规边缘。实际中，高龄老人的身体评估结果也会经常发生变化，一场疾病就可能改变老人的身体评估结果。可能某一个月老人符合养老消费券领取条件，下一个月又不符合，但消费券依旧在持续自动发放。面对这种动态变化的状况，养老机构是否应继续为老人核销养老消费券，成为两难选择。

此外，部分养老机构的角色也值得关注。

3 月 21 日，上海市民政局就曾公开回应称，近日，有媒体报道称，上海部分养老机构及护理站在养老服务消费补贴发放、使用过程中，可能存在补贴款项分成、" 先涨价后抵扣 " 等问题。针对此情况，民政部门高度重视，迅速组织相关区对涉事机构及相关人员开展全面排查核实。经初步核查，暂未发现涉事机构存在资金套取、变相分成以及顺势涨价等违规行为。

《通知》明确提及，各地要组织养老服务机构签订诚信承诺书，明确服务标准和收费要求。对系统预警或其他渠道发现的 " 先涨价后抵扣 "、虚假服务等问题，及时开展核查核验。

李路表示，一方面，公建民营养老机构的收费标准需由当地民政部门审核、备案；另一方面，老人及家属对养老机构各项服务的价格变动十分敏感，投诉养老机构的渠道也比较多。因此，在这 " 风口浪尖 " 之际，养老机构不敢临时上调服务价格。

如何调动积极性？

养老机构的烦恼建立在这样一个事实之上：机构付出了额外成本，但没有获得大量增量用户。

养老行业一度认为，养老消费券将带动更多此前没有相应消费习惯的老人接受养老服务。但实际推行三个月后，市场还未如想象般发展。四名受访的连锁化运营的养老机构负责人均提及，养老消费券覆盖的是存量消费者，即本身就已经入住了养老机构的老人。极少有老人因为有养老消费券政策，而选择入住养老机构。

张晴复盘，养老机构主要面向刚需群体。养老消费券和一次性消费的 " 以旧换新 " 政策不同，使用者需要持续性付费。一、二线城市养老机构的入住费用通常在 5000 元 / 月以上，大多数老人不会因 800 元优惠券就选择入住养老机构。就像一个人不会因为 " 满 5000 元减 800 元 " 的购买手机的消费券而每个月都去买一部新手机。因此，养老消费券很难让老人或家属做出让老人入住养老机构的决定。

此前在试点阶段，养老消费券覆盖范围有限的特点已有所体现。例如，在 2025 年 8 月— 12 月的养老消费券试点中，成都有超过 2.7 万名中度以上失能老年人因养老消费券获益，相当于成都约有 0.6% 的老人使用了养老消费券；沈阳有近 1 万名中度以上失能老年人因养老消费券获益，相当于沈阳约有 0.4% 的老人使用了养老消费券。

这不仅是养老机构面临的挑战。上述经济发达省份的市级财政部门人士也表示，从一季度数据来看，虽然地方民政、财政部门在积极推动，但养老消费券在当地的申领、核销效果一般，该专项资金支出不及预期。

从全国层面来看，民政部公布的信息显示，截至 3 月 24 日，有超过 105 万失能老年人核销了养老消费券，远低于全国失能半失能（注：半失能的概念更宽泛，通常会包含中度失能、轻度失能，因此这并非养老消费券覆盖的群体）老年人的人数。养老消费券覆盖范围限定为中度以上失能老年人。而根据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据测算，2021 年，中国约有 3500 万失能半失能老年人，占全体老年人的 11.6％。2025 年中国老年人口升至 3.23 亿，按此推算，失能半失能老年人或超 3700 万人。

这种使用积极性的限制一定程度上与养老消费券服务的项目有关。综合各省份民政部门公布的信息看，养老消费券补贴项目涵盖居家、社区、机构养老服务。其中，居家、社区养老服务主要包括助浴、助洁、助行、助医服务，以及康复护理、日间托养等；机构养老服务主要包括长期或短期入住服务。

对很多失能老年人而言，养老消费券的覆盖范围和使用方式的灵活性与一些地方性消费券仍有一定差距。

以北京市为例，在养老消费券新政实施之前，北京面向重度失能的京籍老年人发放失能老年人护理补贴，标准为 600 元 / 人 / 月。失能护理补贴会直接下发至个人的老年卡。老年人及家属可直接使用 600 元补贴用于线上线下消费，包括在养老服务机构、超市、餐厅等场所消费。

按照北京市的相关要求，享受失能护理补贴的老年人，不纳入此次养老服务消费补贴项目范围。自愿退出享受失能护理补贴的老年人，可申领养老服务消费补贴。这意味着，京籍重度失能老年人需要在 600 元 / 月的失能护理补贴和最高 800 元 / 月的养老消费券上做二选一。

北京一家连锁养老机构的副总经理发现，即使养老消费券金额更高，该机构内的京籍重度失能老人，绝大多数仍选择继续领取失能护理补贴而不是养老消费券。只有非京籍中重度失能老人（因户籍限制无法领取失能护理补贴）以及京籍中度失能老人这些本来不在护理补贴范围内的人才会申请养老消费券。

和老人家属多番沟通后，该副总经理发现，失能护理补贴相当于一笔可任意使用的现金，申领手续更简单，每月剩余金额也不清零。相比之下，养老消费券只能用于特定的养老服务项目，次月自动失效，不能积累使用。很多老人家属对养老消费券了解程度不够，担心政策的延续性。种种现实因素降低了老人使用养老消费券的热情。

杜俊表示，养老消费券大多限定在线下特定场景中使用，而许多社区，尤其是基层地区的养老服务设施分布不均、类型单一，老年人实际能够使用消费券的场所十分有限。

养老消费券带来的垫资、工作量等问题，也会让机构没有足够动力给老人推介养老消费券，除非老人家属主动询问或申领养老消费券，机构才会去积极配合。

杜俊说，" 养老消费券当然是利国利民的好事，但如果无法从中获利甚至要‘倒贴’，机构可能缺少主动推广的动力。"

优化建议

如何进一步完善养老消费券的使用，受访的养老机构负责人提出了多项建议。

其一，多位养老机构负责人呼吁为减少养老机构的垫资压力，可改为由老人先行承担垫资责任。即老人在养老机构核销完消费券后，依旧需正常缴纳资金，待政府结算资金下达给养老机构后，养老机构再转给老人。

在这方面，浙江已经先行先试。3 月 26 日，在养老消费券实施约两月后，浙江省民政厅、浙江省财政厅发布的《关于进一步做好中度以上失能老年人养老服务消费补贴工作的补充通知》提到，养老机构可采取先缴后补等方式，按合同约定收取养老服务费。

浙江省民政厅还提出，发现养老机构未向老年人全额退还 " 先缴后补 " 补贴资金、虚假服务等套取补贴的，应及时追回资金，涉嫌犯罪的及时移送司法机关等。

其二，上述北京养老机构副总经理呼吁，养老消费券可以吸取北京失能护理补贴的经验，将相关资金直接下发至老人的老年卡中，供老人自由使用。

第三，多位养老机构负责人呼吁进一步简化养老消费券的送审流程，同时完善咨询投诉渠道以及事后审查、抽查制度，确保既能减轻养老机构的负担，又能让骗保行为无所遁形。

一个积极的信号是，各地已经在探索服务类补贴落地规律，逐步推行养老消费券的进一步优化工作。例如 3 月 26 日，浙江省民政厅提出，各地应按要求建立养老服务消费补贴专项工作队伍，及时研究解决遇到的困难问题，确保中度以上失能老年人消费补贴愿享尽享。

北京市民政局也发文提出，要建立意见收集反馈处置机制，畅通政策咨询、投诉建议渠道，及时处置问题线索，主动接受社会监督，确保把政策红利转化为人民群众实实在在的获得感。

（应受访人要求，文中张晴、杜俊、李路为化名）

作者：田进 杜涛