从调研情况看，当前基层形式主义官僚主义和基层负担过重等问题得到了明显遏制。很多乡镇（街道）的干部反映，这两年基层减负效果明显，甚至有出现逆转的趋势。

比如，乡镇主要领导的会议负担明显减少。在中央整治形式主义专项工作机制建立之前，乡镇主要领导一周有一天时间没有会议，就算是很好了；这两年，一周有一天的会，都算多了。很多实施千分制考核（考核指标过细）的地区，也改成了百分制考核，督查、检查和考核，回归到了常态。

体制运转降速反映出的本质是，当前基层很可能从 " 强激励 " 走向了 " 弱激励 " 状态。 换句话说，基层没钱 " 折腾 " 了。

一、" 强激励 " 下基层体制过热，出现基层形式主义和官僚主义

21 世纪以来的基层治理经历了 " 税费改革 "" 新农村建设 "" 脱贫攻坚 " 等几个阶段的变迁，基层治理从围绕资源汲取转向了围绕公共服务供给，基层治理的状态也从消极逐步走向高速运转。

可以发现，基层体制的加速运转，得益于自上而下的强激励引导。这一强激励主要表现在两个方面：

一是通过大规模的项目资源输入，不断提高公共服务的覆盖面和服务水平，同时也加强基层政权的保障水平，从而极大激励了基层的积极性。

根据国家统计局数据，2004 年农村税费改革全面推进以后，国家财政对涉农资金支出，呈现出了急剧上升的态势，2024 年，国家对农村的农、林、水等各方面的基础设施的投入已经达到 27045 亿。

二是通过建立强有力的督查、检查和考核机制，特别是问责机制，对基层组织和干部队伍进行了高强度动员。

过去一段时间，各地党委政府都充实了督查机构，强化了抓落实的机制。各部门也运用督查、检查和考核机制，推动部门工作下沉基层，县级职能部门出现了 " 督查化 " 的趋势。特别是，村干部等非公职人员也被纳入了监察范围，村民自治组织建立了村务监督委员会，基层治理执纪已经日常化。

在强激励背景下，体制过热所产生的基层形式主义官僚主义以及基层负担重的问题，引起中央的高度重视。

二、" 弱激励 " 下基层普遍在过 " 紧日子 "， 基层干部对 " 缺钱 " 有切身感受

从调查的情况看，越是具有财政自主性的乡镇街道，财政困难越明显。反倒是一直依靠上级财政兜底的地方，影响不大。

东部某发达乡镇，因为津补贴规范了，奖励基本上没有了，绩效也减少了，干部收入减少了 1/3。另一个东部某次发达乡镇，以前依靠乡镇自筹的绩效，基本上发不出来了。但西部某贫困乡镇，干部的待遇这几年没受任何影响。西部某省会城市和市州贫困地区乡镇（街道）同级别干部的待遇，相差不大。

部分乡镇（街道）受困于发展项目而制造的新债务。华东地区某县的主要领导前几年在全县推广乡村振兴示范，几乎每个乡镇都通过借债推进 1-2 个示范点建设。由于示范点建设无法产生效益，每个乡镇（街道）都负债，少则三五百万，多则一两千万。

东部某乡镇和西部某街道，虽然申请了项目，但因资金被县级财政统筹，项目资金无法拨补下来，导致事实上的债务。据某位西部地区的基层领导说，只有乡村振兴衔接资金专款专用，其他上级下来的项目资金，县财政都统筹了。

除了 " 缺钱 "，基层越来越难以应付上级不断提高的工作标准。

中部某乡镇地处山区，这些年在土地进出平衡整治过程中，大多数村庄都因开荒种地而欠下上十万的村级债务。中部某省会城市在实施城市更新项目，但因专项债的使用和还款没有一个准确说法，街道不太敢申请该项目。和城市房地产开发不一样，城市更新项目很难创造税收，街道担心实施项目后要背负巨额债务。而现如今，地方化债的压力本来就比较大，因此，基层都只能抱着试一试的态度对待这些惠民发展项目。

某省出台了基本丧葬服务减免政策，全省户籍人口均可免除遗体接运、存放、火化、骨灰寄存等基本服务费用。但上级并不配套专项资金，有些县级财政有困难，无法及时实施，但如不实施，周边条件较好的县份又实施了，群众之间有比较，上级部门还可能督办。基层表示左右为难，颇有压力。

" 弱激励 " 的最重要表现是，基层出现了问责无效现象。

我们访谈了中部和西部的三个乡镇（街道）纪（工）委书记，都反映上级纪检部门有办案指标，出现了问责失准问题。由于每年都有指标，受处分的基层干部范围比较大。

中部某原任乡镇党委书记说，他任上的班子成员，1/3 因工作背过处分，基层主要领导的重要工作之一，便是在满足纪委问责要求时，尽量保护干部积极性。

某中部乡镇党委书记说，班子成员在分工安排时，便做好了被问责的准备。比如，尽量让老同志协助年轻同志分管问责风险比较大的业务，这样，一旦上级问责，尽量让老同志 " 背锅 "，不要影响年轻同志的提拔。

西部某街道班子成员说，尽量把处分限定在村（社区）干部以及中层以下，否则，干部选拔任用会受到不少干扰。

实际上，在缺乏激励的情况下，问责的效果已经大打折扣了。对于很多基层干部而言，问责已经无所谓了。

西部某乡镇工作氛围挺好，他们说 " 凭良心做事 "，不可能超出自己能力去做太多的事，但本职工作肯定完成。

因此，现如今的基层，要攻坚克难，轰轰烈烈搞发展，甚至是通过强激励引导基层透支发展，已经不太现实。

三、" 弱激励 " 给基层清理历史遗留问题留下空间

我们认为，相对于前段时期体制过热的运行状况，当前的基层状况是往良好方向发展的。基层需要因应形势变化，做出一定的调整。

一是以维持性治理模式应对新的治理周期。

改革开放以来，基层政权基本上是围绕资源展开了。以前，基层需要发展乡镇企业，从农民手中收税。后来，基层普遍围绕招商引资、争资跑项以及土地财政开展治理。再后来，哪怕是最贫困的地区，也在短期内涌入了大量项目资源和转移支付。

现如今，绝大多数地方已经没有造血功能，既无机会招商引资，亦无能力承接上级的项目。不少地方，上级部门催促乡镇政府积极申报项目，但因为乡镇自己没有配套资金，且哪怕项目资金足够，但项目申请下来，也可能被县级财政统筹了。故而，不是万不得已，不是项目不错，乡镇政府申请项目的积极性不高。

很多基层领导认为，需要客观定位基层工作。基层工作的重心不是谋划大项目，透支发展，而是做好基层基础工作，服务民生，维持基础秩序。

我们调查西部贫困地区的乡镇，虽然一直都处于资源匮乏状态，财政一直是上级兜底的，但其运转反而有保障。从调查的情况看，看似贫困的乡镇（街道）干部的收入，和看似发达的乡镇（街道）干部的收入差距不大。西南某省某贫困县和省会城市同一级别的基层领导，收入差距仅为 10%，这有利于基层干部稳定。

因此，对大多数基层的运转进行兜底，让基层干部专注于服务群众、维持基础秩序，符合基层的定位，也可以有效应对新的治理周期。

二是要对历史遗留问题进行清理。

从调查情况看，基层在过去高速发展、高速运转的阶段，产生了若干历史遗留问题，需要做专项治理。

首先，要对发展过程中的基层债务问题，进行清理。

客观上，大多数债务都已经转化为了资产和项目，基层无力偿还债务，有关部门需要有系统措施，对专项行动中产生的乡镇（街道）和村（社区）债务进行系统清理。特别是对于那些深陷债务困境，已经严重影响基层政权运转的乡镇（街道），需要做有针对性的处理。

其次，要对社会治理中的历史遗留问题，提前谋划。

在城市，因房地产不景气等原因产生的群众利益补偿问题，各大城市的最早一批城市小区普遍进入了老化阶段，制造了社区治理问题，需要积极应对。

在农村地区，易地扶贫安置小区中的社会问题涌入基层政府，如贫困户家庭大人出去打工，未成年人留守等新问题，需要做出制度安排。

再次，对 " 一刀切 " 政策本身进行评估。

很多不符合政策要求的问题，都是历史遗留问题，需要有专项清理。特别是，有些 " 一刀切 " 的政策，往往都有极强的问责导向，因问责不精准，不仅不能提高干部积极性，还可能影响基层维持性治理的有效运转。