财联社 5 月 15 日讯（记者 林坚）司法保障资本市场改革发展，迎来纲领性文件。2025 年 5 月 15 日，最高人民法院、证监会联合发布《关于严格公正执法司法服务保障资本市场高质量发展的指导意见》，这是资本市场法治建设的一项重要成果。

就在当天，2025 年 "5 · 15 全国投资者保护宣传日 " 活动上，证监会副主席陈华平就提到，《指导意见》的出台，就是旨在进一步强化司法与行政协同，加强投资者权益保护，助推资本市场高质量发展。

法治是资本市场的根基，发挥着固根本、稳预期、利长远的作用，是投资者合法权益保护的重要支撑。《指导意见》信息量大、内容多，虽然是指导性意见，非执行细则，但是内容足以透露接下来资本市场法治建设的方向。尤其是《指导意见》是有针对性地完善司法政策和裁判规则，创新工作机制，全面提升审判监管质效，有助于充分发挥人民法院职能作用，强化司法与行政协同，全方位助推资本市场高质量发展。

据财联社记者了解，下一步，最高人民法院和证监会将共同做好《指导意见》的落实工作，不断夯实资本市场司法保障的制度基础，优化和完善司法与监管协同工作机制，持续提高监管执法的规范化和法治化程度，为资本市场改革发展提供更加有力的服务和保障，服务金融强国建设和中国式现代化大局。

经过记者梳理，《指导意见》从总体要求、投资者保护、市场参与人规范、司法行政协同及组织实施保障等五个方面，提出了严格公正执法司法、保障资本市场改革发展的 23 条意见，核心内容主要有四大看点：

看点一：聚焦投资者保护，核心涉及 12 条

《指导意见》依法打击欺诈发行和财务信息披露造假，完善虚假陈述民事赔偿责任制度。常态化开展证券纠纷代表人诉讼，便利投资者依法维护自身合法权益，降低投资者维权成本。

围绕这一方面，核心表述如下：

1. 严格落实证券期货基金经营机构及销售机构的适当性管理责任，相关机构向投资者推介或销售金融产品、提供服务，要在市场准入端全面了解投资者情况、充分揭示风险，将适当的产品（或者服务）销售（或者提供）给适合的投资者。未尽适当性管理义务给投资者造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

2. 人民法院审理案件时，既要依法保护投资者知情权、参与重大决策和选择管理者等参与公司治理的权利，也要依法保护投资者获取公司分红、分享公司成长带来的资本增值等财产性收入的权利，还要依法保护投资者在获取真实、准确、完整的公开披露信息和真实价格信号的基础上，公平参与市场交易的权利。

3. 依法打击资本违规隐形入股、违法违规 " 造富 " 行为，对违法违规约定股权代持、利益输送等行为，人民法院应当依法认定无效，并根据双方过错程度分配责任，同时将违法违规线索移送相关部门处理。

4. 依法支持上市公司并购重组，上市公司章程中关于反收购的条款内容违反法律、行政法规的，人民法院应当依法认定无效。

5. 上市公司退市，投资者因虚假陈述等违法行为造成损失的，可以依法提起民事赔偿诉讼。

6. 监管部门要进一步加大对欺诈发行和持续信息披露造假的日常监管与稽查处罚力度，从严从快查处各类造假行为，强化与司法机关在信息共享、案件办理等方面的协作，推动强化行政、民事、刑事立体追责。

7. 坚持 " 追首恶 "、" 打帮凶 " 并重原则，依法严格追究发行人及其控股股东、实际控制人，有关中介机构以及教唆、帮助财务信息披露造假的供应商等第三方的法律责任，对实际执行公司事务或者利用其控制地位组织指使实施违法违规行为的控股股东、实际控制人等 " 首恶 " 实施精准追责，依法提高造假者的违法成本。

8. 应当承担责任的发行人被民事追责后，向负有责任的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等责任主体追偿的，人民法院依法予以支持。依法从严惩处财务信息披露造假的策划者、组织者、实施者，依法追究配合财务造假的第三方的刑事责任，形成对财务信息披露造假行为的全方位打击。

9. 研究制定示范判决工作指引，提升 " 示范判决＋平行案件处理 " 机制的规范化水平。

10. 依法支持相关市场机构与个人运用先行赔付、行政执法当事人承诺等制度工具及时向投资者进行赔偿。

11. 加强沟通协作，推动构建特别代表人诉讼常态化工作机制，确保证券纠纷代表人诉讼依法、稳慎、高效开展。优化代表人诉讼运行机制，便利投资者通过集约化方式解决证券纠纷矛盾。畅通先行赔付主体通过诉讼程序向其他责任人追偿渠道，提升相关主体先行赔付的意愿。

12. 有效落实民法典、刑法、证券法等规定的民事赔偿责任优先制度，确保涉案财产优先用于民事赔偿，依法优先保障投资者权益。

看点二：规范市场参与人行为，核心涉及 10 条

《指导意见》推动证券期货基金经营机构回归本源、稳健经营。完善多层次资本市场司法规则，支持行业自律组织依法履职，保障资本市场高水平制度型开放，净化资本市场生态，防范化解资本市场风险。

1. 以行业的执业准则和业务规则为基本依据，进一步压实中介机构责任。进一步统一 " 三日一价 " 认定、系统风险和非系统风险计算指标选取等基本规则，提高损失测算的科学性和合理性。当事人对测算方法中关于市场风险因素、其他因素所致损失的计量、会计处理方法存在争议的，可以依照民事诉讼法第八十二条的规定，申请具有专门知识的人出庭提出意见。

2. 在办理与证券期货基金经营机构有关的股东权利纠纷案件中，要认真审查公司股权结构和控制结构，查清案件当事人与实际控制人、一致行动人、最终权益持有人之间是否存在相关协议安排，发现有循环出资、虚假出资、抽逃资本、非自有资金入股，违规持有或管理公司股权等行为的，要及时将相关事实通报监管部门，必要时可中止审理，待监管部门依法依规处理后再恢复审理。

3. 客户与证券期货基金经营机构之间因是否履行受托义务发生纠纷时，人民法院应当坚持客户利益优先和公平对待客户原则，依法规范证券期货基金经营机构的经营活动及交易行为。

4. 对多层嵌套、交易链条长、参与主体多的基金、债券、资产支持证券等复杂金融产品，要在查明资金流向、合同安排、底层资产等案件事实基础上，准确认定当事人的真实意思及由此形成的法律关系的性质，根据行为性质和监管强度，依法认定规避监管、输送利益、私募类产品公募化等违规行为对合同效力的影响，努力做到 " 看得清、判得准 "。

5. 依法规范私募基金市场发展。私募基金管理人挪用基金财产导致募集目的不能实现、或者基金财产或基金所投资的底层资产已无变现可能，投资者请求提前解散基金进行清算的，人民法院予以支持。综合运用民事、行政和刑事手段依法打击管理人背信失范行为，落实 " 受人之托忠人之事 " 理念，促进私募市场健康发展。

6. 引导投资者 " 用尽内部救济 "，通过自律组织非诉解纷机制化解纠纷矛盾，通过听证、复核等程序表达诉求、寻求救济。

7. 研究制定资本市场法律域外适用司法文件，为审理跨境证券期货纠纷案件统一裁判尺度，平等保护境内外投资者合法权益。

8. 依法打击编传虚假信息、" 维权黑产 "、发行上市环节不正当竞争等干扰市场正常运行、扰乱资本市场秩序的违法行为，形成风清气正的市场生态。对于通过编传 " 小作文 " 等虚假信息扰乱市场秩序、损害他人权益的行为，受害人提起民事诉讼要求损害赔偿的，人民法院依法予以支持；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

9. 对于针对发行申请人、上市公司、证券期货基金经营机构的恶意代理维权、" 有偿删稿 "、恶意制造诉讼案件阻断发行上市审核流程等行为，人民法院支持相关主体依法维护名誉权等合法权利，支持相关行政机关依法追究治安管理、反不正当竞争等行政违法责任；

10. 强化对资本市场 " 吹哨人 " 就业权利、公平待遇等方面的司法保护，维护资本市场 " 吹哨人 " 的合法权益。

看点三：强化司法行政协同，核心涉及 8 条

推进完善纠纷多元化解机制，推动 " 抓前端、治未病 " 走深走实。强化会商和信息共享工作机制，做好司法程序与行政监管程序的衔接，全面提升司法审判执行与行政监管处罚工作质效。

1. 鼓励通过调解等非诉讼方式化解证券纠纷，总结以保全促进调解等地方经验，优化诉调对接机制，加大立案后委托证券行业专业调解组织调解力度，完善 " 示范判决 + 批量调解 " 机制，推动 " 抓前端、治未病 " 走深走实。

2. 强化债券违约处置中的沟通协调，提高违约债券法治化处置出清效率，共同构建市场化法治化多元化债券违约风险处置长效机制。

3. 强化人民法院与公安机关、人民检察院、证券期货监管部门沟通交流，研究明确证券期货自律组织履行职责案件受案范围标准、违法行为个数的认定标准、当事人控制他人账户实施违法行为等情形下的违法所得计算、单位违法和共同违法的认定标准、行政处罚与刑事司法衔接等对监管执法有重大影响的法律适用问题，及时预防与实质化解证券期货领域行政争议。

4. 证券期货监管部门可以依法采取查封、冻结等行政强制措施，以及对拒绝、阻碍执法等违法行为依法进行制止和处罚。

5. 当事人控制他人账户实施违法行为的，证券期货监管部门依法将相关账户因违法行为所获收益认定为违法所得。

6. 进一步加强线索通报、信息通报、案件移送、调查取证、数据共享、规则协调等方面的协作配合，合力提升风险预防、预警能力，对苗头性问题做到 " 早识别、早预警、早暴露、早处置 "，健全具有硬性约束的风险早期纠正机制。

7. 建立 " 总对总 " 的信息查询共享合作机制，实现证券期货相关司法裁判文书信息与行政执法信息共享。

8. 支持各级人民法院与证券期货监管部门及其派出机构建立信息通报机制与证据调查收集协调配合机制，及时通报涉及各类经营主体的诉讼、处罚、执行及财产线索等。

看点四：切实提升审判能力与监管能力，核心涉及 4 条

《指导意见》加强金融审判队伍建设，坚持政治引领，始终驰而不息抓好党风廉政建设。优化金融案件管辖机制和审理机制，强化金融审判机制和双向交流培训机制，持续提高监管执法的规范化和法治化程度。

1. 要始终驰而不息抓好党风廉政建设和反腐败斗争，深入贯彻中央八项规定精神，以 " 零容忍 " 态度严惩司法腐败，以清正廉洁保障执法司法公正。

2. 要坚持严格管理与热情关怀相结合，坚决支持法官、监管执法人员依法办案，强化履职保障。把从优待警举措落到实处，为基层干警松绑减负，激励广大干警担当作为。

3. 继续优化金融案件管辖机制和审理机制，提升金融审判专业化水平。

4. 持续加强人民法院与证券期货监管部门双向业务沟通交流平台建设。