经济观察网 刘亚宁 / 文 近日，《中国社会报》刊发了一篇由民政部区划地名司司长刘涛署名撰写的文章《深入学习贯彻党的二十届三中全会精神 持续深化区划地名工作改革创新》，文章中提到 " 研究特大镇设市的新路径、新模式，打造县域经济增长点 "。

而在今年 7 月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中也提到了，" 深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革 "。

" 特大镇设市 " 话题由来已久，上述关于 " 特大镇 " 最新的政策进展，或许意味着部分特大镇将被赋予更高的管理权限。

镇是中国最基层的行政机构，是连接城乡基地的桥梁，也是统筹城乡发展的关键节点，在行政区划中具有重要的地位。如今，部分经济强镇的 GDP 总量已经达到千亿级别，因此，强镇扩权成为行政区划改革的重要方向。

特大镇经济不输地级市，扩权势在必行

《2023 年中国百强镇》榜单显示，在百强镇中，2021 年 GDP 总量达到千亿元的镇有 2 个，分别是广东佛山市南海区的狮山镇和贵州省遵义市仁怀市的茅台镇。

此外，2021 年 GDP 总量在 500 亿元— 1000 亿元的镇有 14 个，其中江苏占 5 席，广东占 6 席，陕西占 2 席。广东佛山市顺德区北滘镇、江苏苏州市昆山市玉山镇和江苏苏州市张家港市杨舍镇的 GDP 在 2021 年均突破 900 亿元，进入 " 准千亿镇 " 行列。另外，广东东莞市长安镇、福建泉州市晋江市陈埭镇的 2021 年 GDP 均突破 800 亿元；广东东莞市虎门镇 GDP 突破 700 亿元。

随着镇域经济的不断壮大，2024 年，中国 " 千亿镇 " 的数量已达 5 个，分别为广东佛山的狮山镇、北滘镇，江苏苏州的玉山镇、杨舍镇，贵州遵义的茅台镇。

佛山狮山镇是全国第一个 " 千亿镇 "，早在 2017 年 GDP 就突破千亿。2023 年，狮山镇实现地区生产总值 1370 亿元。如果与广东各地级市的 GDP 总量比较，狮山镇的 GDP 超过广东潮州、河源和云浮三个地级市。目前，狮山镇已经形成七大支柱产业，包括汽车整车及零部件、有色金属、智能装备、光电显示和照明、智能家居、生物医药、新材料。其中，汽车整车及零部件制造、有色金属 2 个产业年产值超千亿，其他 5 个产业年产值超百亿。 

北滘镇是广东的第二个 " 千亿镇 "，其拥有全球规模最大的白色家电全产业链和小家电产品集群。2022 年北滘镇 GDP 突破千亿元，2023 年其 GDP 超过狮山镇达 1453 亿元，超过广东 5 个地级市的 GDP 总量。

茅台镇于 2020 年实现 GDP1092 亿元，成为中国第二个千亿镇，同时也是中西部地区第一个 GDP 突破千亿大关的镇。2022 年，茅台镇 GDP 达 1400 亿元，将之与贵州省各地市的 GDP 总量相比，其 GDP 总量超过安顺市和黔东南苗族侗族自治州。茅台镇的强盛得益于贵州茅台，2022 年茅台集团的营业收入为 1275.54 亿元，同比增长 16.53%；净利润为 627 亿元，同比增长 19.55%。

2022 年，昆山市玉山镇完成地区生产总值约 1020 亿元，突破千亿大关，同比增长 5.3%。如果将之与江苏各县市的 GDP 总量相比，2022 年玉山镇的 GDP 超过江苏省 22 个县市的 GDP 总量，与扬州市高邮市（1014.81 亿元）的 GDP 相当。此外，江苏的第二个千亿镇张家港市杨舍镇，其于 2023 年 GDP 首次超过千亿大关，达 1001.37 亿元。

当前，我国镇级政府财政体制为 " 乡财县管 "，即当地乡镇收入上交县里，由县政府按照地方预算下拨资金。但在现实层面，县级政府拿到的镇级财税，不会完全把这些钱投入到这个镇去使用，反而从事县级层面统筹安排，因此会影响这些城镇基础设施建设和社会事业的发展。

另外，经济强镇集聚大量人口，也放大了公共服务供不应求。受制于镇级体制，经济强镇在治安、交通等方面的公共管理人员往往严重不足，需要大量外聘人员来填充行政事业编制人员的缺口，而这些费用均由镇的本级财政来承担。

无论是 GDP 超过千亿还是 GDP 碾压地级市、县级市，这样的经济强镇都不能简单视作普通乡镇来看待。作为最基层的行政单位，镇的钱、权、人、地都不够，镇级建制难以适应发展需要，因此经济强镇改市或强镇扩权，在区划改革中有着重要的意义。

10 万人口特大镇将升级为市，哪些镇有望升级？

《2023 年中国县域统计年鉴（乡镇卷）》显示，中国户籍人口超过 10 万的镇有 630 个，其中广东数量最多，达 154 个；广西和江苏并列排在第二位，为 58 个；安徽省户籍人口超过 10 万的镇数量也超过 50 个，达 54 个。

在这些镇中，户籍人口最多的镇是广东省佛山市南海区的狮山镇，其户籍人口在 2022 年达 40.03 万人；河北三河市燕郊镇的户籍人口也接近 40 万，达 39.13 万人。

如果将狮山镇的户籍人口与全国各地级市作对比，其人口规模超过云南迪庆藏族自治州、黑龙江大兴安岭、甘肃嘉峪关市、内蒙古阿拉善盟等 11 个地级市。经济、人口规模已与城市没什么区别，这样的镇，有望成为 " 撤镇设市 " 的对象。

国家发改委曾在 " 关于 2016 年推进新型城镇化的重点任务 " 的新闻发布会中介绍，" 目前超过 10 万人的镇已经有 200 多个，需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑 "。若按户籍人口数据来看，目前这 630 个镇均可撤镇设市。

" 撤镇改市 " 怎么改？

位于东海之滨的浙江省温州市苍南县龙港镇，2019 年 8 月获批直接升格为县级市，是全国首个 " 镇改市 "，也是新型城镇化改革的 " 策源地 "。今年，龙港市迎来撤镇设市五周年。

五年来，龙港地区生产总值突破 400 亿元，增速连续两年居温州前二，浙江前五。此外，龙港镇率先实现 " 全域城市化、就地市民化 "，常住人口增长 21.3%，常住人口城镇化率达 98.2%。

在撤镇改市中，有的镇域会蜕变为县级市，还有一部分则可能变成镇级市。破格升级为县级市的镇除了龙港镇外，在其余地区并无什么明显进展；而设立 " 镇级市 " 的改革，目前在部分地区则有所探索。

2023 年，河南省南阳市发布了培养 " 镇级小城市 " 试点的执行方案，选定了 13 个县市中的 11 个镇，作为 " 镇级市 " 试点的探索场所。但这种 " 镇级市 " 探索并没有涉及行政级别的提升，这些镇域仍然是县辖的镇级单位，其行政级别仍是镇级。

除了在行政区划上的改革，" 扩权 " 也是 " 撤镇改市 " 的方向之一。广东省东莞市拥有 4 街道 28 镇，在 "2024 镇域经济全国 500 强 " 中，东莞有 28 个镇登上榜单。经济如此发达的东莞，却没有设区，所有镇都是由东莞市直管。

2010 年底，东莞根据 " 广东省陆续出台富县强镇事权改革、简政强镇事权改革的文件 "，通过授权、委托和调整派驻机构管理体制等方式，在产业发展、城市建设、公共服务等方面，依法下放镇级政府 575 项事权，" 扩权强镇 " 全面铺开，以此解决不断出现 " 小马拉大车 " 问题。通过简政强镇事权改革，到 2017 年，东莞已经将 3500 多项事项下放给各镇（街道、园区）行使，约占市级权限总数的 50%，使各镇街经济社会管理权限基本达到县一级政府的水平。

经济强镇设市后，将成为城市群中不可忽视的一股力量。但在推进过程中，也存在着不少问题。仅从名字上来说，如果镇域改成县级市，那将会出现 " 广东省佛山市南海区狮山市 "" 江苏省苏州市昆山市玉山市 " 等这样混乱的地名；其次，如果镇域改成镇级市，中国城市权力划分中也没有县管辖市的条例和先例。

因此，经济强镇改市虽然有望洗牌中国城市群的格局，但其发展之路却是任重而道远，因为它对现行的行政管理体制提出了深刻的挑战。