2025 年 8 月，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84 号，下称 "84 号文 "）正式出台，文件明确提出坚持问题导向、分类施策、降本增效，规范 PPP 存量项目建设和运营 "，旨在通过优化融资环境、明晰权责边界，破解 PPP 项目运维期的各类难题，稳定社会资本投资信心。

然而，84 号文在县区层面的落地情况并不理想。

据明数科技公司统计的数据显示，区县层级的存量 PPP 项目投资规模占总投资规模比例 42.41%，数量占比总体比例 68.62%%。明树数据科技副总经理洪志强分析，区县级项目数量多、但单体规模小，主要涉及到市政工程 / 城镇综合开发 / 交通运输 / 生态建设和环境保护几个行业，且大多数需要政府财政支持得以实施。

2025 年 12 月，一位县区 PPP 部门负责人士对经济观察报表示，县区级项目面临融资降息难、财政付费滞后、税务政策摇摆、协调机制缺失等多重困境，84 号文的政策红利未能有效传导至基层。

这些问题在市级及以上虽然也存在，但在县区级更加突出。

84 号文出台后，该人士尝试和社会资本、金融机构沟通，以降低收益率和贷款利率，但未果。该人士发现，县区级难以获得增量资金；县区级金融机构也没有任何决定权；社会资本配合度高，但是没有任何作用。

一位社会资本管理层就对经济观察报表示，PPP 项目涉及政府、社会资本、银行三方，但基层缺乏有效的协调机制，形成 " 政府没钱付、社会资本没钱扛、银行不愿让 " 的 " 三角僵局 "。社会资本方作为中间方，既要应对银行的违约追责，又要体谅政府的财政困难，陷入 " 两头受气 " 的境地。

PPP 部门负责人士建议，84 号文的落地离不开金融、税务等部门的协同支持，建议财政部联合金融监管总局、人民银行、税务总局等部门，尽快出台配套实施细则，明确操作标准和责任分工。

该人士建议，一是明确融资优化的具体流程，协调银行不得因调整贷款利率将项目公司及股东列入 " 关注名单 "，简化利率调整的审批层级；二是明确 PPP 项目的税务认定标准，针对项目公司非施工企业的特性，允许按 6% 税率开具可用性付费发票，避免税率随意调整；三是建立财政付费的保障机制，要求县区将 PPP 项目付费纳入年度预算，多渠道缓解基层财政压力。

三角僵局

84 号文提出 " 鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化 PPP 存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本，提高公共服务供给效率，实现持续稳健运营。鼓励金融机构与社会资本方平等协商，采取包括但不限于调整还款计划、降低利率、展期等方式，合理优化融资结构，支持项目持续稳健运行。"

但是，实际操作中有一定的难度。上述社会资本管理层表示，融资成本高是存量 PPP 项目的普遍痛点。84 号文明确支持政府、社会资本与银行协商优化融资条件，但基层协商过程阻力重重。

比如，其所在地的 PPP 项目，均是通过南方某商业银行办理的项目贷款。在利率下行周期，PPP 项目主动申请降息，遭遇银行明确拒绝。银行给出的理由是，降息属于贷款合同重要条款修改，项目公司股东及担保方将被列入银行系统 " 关注名单 "，这会直接影响关联企业后续融资征信。

上述 PPP 部门负责人士在实际操作中就发现，银行作为盈利性机构，优先考虑自身风险，对 84 号文的政策导向响应消极。政府方面虽有推动意愿，但县区财政缺乏资金和资源，难以牵头协调银行，市级财政部门虽组织过座谈会，但无法改变银行内部管理规定。

该负责人说，按照银行系统内实行严格的层级审批制，市这一级分行无最终决策权，需上报省行乃至总行，而上级的省分行乃至总行对 84 号文的重视程度不足，这也导致基层行长缺乏推动政策落地的动力。

实践中，该负责人士发现，本地所属金融机构协调降低融资成本的进展就非常顺利，但是其他金融机构几乎没有进展。

上述 PPP 负责人士说：" 市行行长汇报降息，省行首先考虑的是利润影响，不会因为一个政策文件就突破内部规定。" 银行内部将贷款条款修改视为风险事件，担心被监管问责，因此对 PPP 项目的降息、展期申请采取 " 一刀切 " 的拒绝态度。该负责人说，更有银行将 84 号文视为 " 催缴政府付费 " 的工具，而非优化融资条件的依据。

惠诚律师事务所合伙人薛起堂最近一直在就存量 PPP 项目进行谈判，其客户包括地方政府和社会资本。谈判的核心是降低回报率和银行贷款利率。他说，原来大量的存量 PPP 项目回报率在 6% 左右，金融机构的贷款利率在 4.9% 左右。但近年来，利率持续下行，这也是地方政府要求金融机构降低贷款利率的理由，这样可以减少 PPP 项目公司的支出。

大成律师事务所高级合伙人黄华珍认为，当前存量 PPP 项目面临难题主要是三个方面原因：一是各方利益诉求不同；二是缺乏更细的政策依据；三是缺乏行之有效的执行程序。

她进一步解释，一是各方利益诉求不同，投资方自然不希望降低收益，但政府方有降低成本的诉求；二是缺乏更细的政策依据，当前 PPP 项目参与方中国资机构比较多，各方决策时一般都需要有依据，但目前除了 84 号文，没有更详细的规则，降多少、怎么降均未明确；三是缺乏行之有效的执行程序，谁来牵头谈，怎么谈，按照什么程序谈，严格来说目前也没有依据。

政策落地难的背后

导致 84 号文在县区落地难的并非单一因素，而是多重因素。

部分 PPP 行业人士认为，84 号文由财政部牵头制定，但未联合人民银行、国家金融监管总局、税务总局等关键部门，导致政策缺乏执行力。银行系统内部有严格的信贷管理规定，若无金融监管部门的强制要求，基层银行不会主动突破现有规则，响应财政部牵头的政策文件。"84 号文只有原则性要求，没有具体操作细则 "。上述 PPP 负责人士反映，文件未明确融资降息的操作流程、财政付费的保障机制、税务认定的具体标准，县区部门在执行时无据可依。例如，融资降息需要银行内部哪些层级审批、如何避免调整条款对社会资本征信的影响，这些关键问题均未提及，导致银行有充分理由拒绝配合。

上述 PPP 负责人士表示：" 更关键的是，政策出台前对县区财政流动性紧张、银行层级管理严格等现实情况预判不足。如果 84 号文能联合金融监管总局、税务总局一起出台，明确各部门责任，基层执行起来就顺利多了。" 当前的实际情况是，县区政府是 PPP 项目的直接责任方，但当前基层财政面临 " 收入下滑、支出刚性 " 的双重压力，根本无力保障项目付费和协调推进。

除了财政实力不足，基层政府的协调能力也严重欠缺。该负责人士认为，PPP 项目涉及金融、税务、住建、交通等多个部门，县区政府缺乏跨部门、跨层级的协调权限。

例如，税务政策调整需要省级以上税务部门明确，融资降息需要银行总行审批，这些都超出了县区政府的协调范围。而市级部门虽有一定权限，但缺乏有效的激励约束机制，难以推动银行、税务等垂直管理部门配合政策执行。

建议

黄华珍对经济观察报表示，在更明确的规则出台之前，建议各地寻求自救方案。

一是要寻找专业机构协助，比如一些纠纷解决机构提供了纠纷促进谈判等非诉讼纠纷解决机制，有财政、金融、税务、工程等方面专家提供专业分析，可以解决不会做、难决策、分歧大等实践问题；二是建议地方可以在不违反中央政策的情况下出台细则；三是建议在法律法规范围内作出一定的创造性举措，例如某地在一笔地方政府专项债化解投资人退出问题的项目中，灵活运用了国资相关法规，协助相关投资人退出。

黄华珍说，建议 PPP 各方 " 摸着石头过河 "，先行先试，从实践中总结经验，只要不违反法律法规的规定，只要遵守 84 号文的精神，只要遵守市场化法治化原则，只要遵守化解政府债务相关文件规定，可以边做边总结经验。

上述部分 PPP 行业人士也提出了一些建议。比如，将 PPP 项目纳入专项债支持范围，设立 PPP 专项债，针对存量项目的融资置换、成本补贴等需求提供资金支持。" 如果能像土储债一样，为 PPP 项目设立专项债，很多融资问题就能迎刃而解 "。

84 号文中提出 " 强化地方政府债务管理，地方政府通过发行政府债券筹集建设资金的，举债一律不得突破法定限额，确保财政安全和可持续。"

但是，该部分行业人士希望的是可以有新增专项债额度，用以解决存量 PPP 项目的难题，面对基层财政困难的难题，存量资金调配较为困难。最好有新的、增量、专款专用的资金。