自 8 月 16 日国务院办公厅发布《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称 "84 号文 "）至今已有一个多月时间，PPP（政府与社会资本合作）咨询市场开始出现变化。

84 号文出台后，万商天勤律师事务所高级合伙人祝诣茗接到了大量关于存量 PPP 项目的相关问题咨询，来咨询的既有地方政府的也有社会资本方，祝诣茗长期从事 PPP 咨询业务。" 我们参与和见证的这些也都只是非常小的一小部分，可见 PPP 项目热度的回归。"

高峰时期，PPP 管理库项目投资总额超 16 万亿元，覆盖能源、交通、水利、环保、医疗等几乎所有公共服务领域，而这其中的大部分项目都变成了存量 PPP 项目。

祝诣茗认为，84 号文为 16 万亿元存量 PPP 项目注入一剂 " 强心针 "，成为存量 PPP 项目新的行动指南，重塑了参与各方的信心。

但对存量 PPP 项目的持续推进，仍有一些具体的问题需要落实，需要各地方政策的进一步细化。

在参加了几场存量 PPP 项目交流会后，祝诣茗发现，当前市场关注点主要集中在一般债券、专项债券、中央转移支付如何介入项目；如何完善绩效考核指标；各方如何实现 " 互惠让利、降本增效 "；提前终止的项目如何移交；已签订贷款协议但未放款项目问题如何解决；社会资本如何较为体面地退出项目；项目公司如何破产清算；政府如何合法接管项目；超概 10% 的项目如何竣工验收使项目合法化；投资存量 PPP 项目应注意哪些事项以及如何搭建交易结构等。

首个省级 PPP 存量项目建设运营方案

84 号文就存量 PPP 项目面临的问题提出了解决的思路和办法，要求保建设、稳运营、财政 " 托底 "、政策倾斜，同时要求地方政府协同行业主管部门、金融机构、实施机构对项目 " 逐一施策 "，压实组织责任。

84 号文下发后不到一个月，2025 年 9 月 8 日，甘肃省审议通过了《甘肃省人民政府办公厅关于印发规范政府和社会资本合作存量项目建设运营实施方案的通知》（以下简称 "《甘肃省实施方案》"），这是 84 号文发布后首个省级人民政府公开发布的贯彻落实细化文件。

9 月 10 日，《甘肃实施方案》公开，该方案重申并细化了 84 号文的重点内容，包括：政府应依法按合同履行付款义务，禁止拖欠、严禁挪用；金融机构应支持 PPP 存量项目融资需求，已签约的及时放款，未签约的不得无故终止；运用一般债券、专项债券等资金支持 PPP 存量项目建设；政府应将绩效评价结果与政府付费严格挂钩。这对于存量 PPP 项目缓解融资难、还款难问题具有积极意义。

大成律师事务所高级合伙人黄华珍表示，甘肃省提出了贯彻落实 84 号文的几项新举措：一是成立省级工作专班，明确界定各部门职责分工，有利于 PPP 项目顺利推进；二是建立项目台账、依风险分类管理，有利于项目统筹管理；三是探索建立融资专户制度，有利于解决纾困资金的后顾之忧；四是建立激励机制申报和评审制度，有利于促进项目自谋出路脱困；五是细化退出机制，有利于打破项目僵局；六是强化专业管理，有利于存量项目整体盘活。

黄华珍判断，84 号文要求地方政府特别是省级人民政府落实 PPP 项目的主体责任和属地责任，建立完善相关管理制度，甘肃省实施方案发布后，预计后续会有更多地方政府发布存量项目相关规范文件。

法律咨询业务变化

随着 84 号文的实施，祝诣茗发现，近一个月内，存量 PPP 项目的热度开始回升，市场的法律服务咨询业务需求出现变化。

祝诣茗最近参与的两个项目在 84 号文出台后都发生了新的变化，其中一个是北方某污水处理厂 PPP 项目中水回用业务的再谈判。

祝诣茗介绍，当时因为水厂收入和运营成本基本持平，社会资本已经准备放弃这个项目。但在 84 号文落地，存量 PPP 不确定性大幅减少的基础上，该污水处理厂进行了一系列协调，拓宽了收入，项目运营收益得到提高。

比如，该污水处理厂将处理达标并经过严格检验的中水通过厂区内植物的灌溉、污水处理池的冲洗及脱泥设备的清洁等进行厂内循环，通过与住建部门、园林部门、环卫部门等签订中水利用协议将中水用于城市地面清扫、公共绿化浇灌等园林市政城市服务，将 " 废水 " 转化为有经济价值的 " 活水 "，不但构建了 " 分质供水、按需回用 " 的水资源循环体系，经初步测算，预计每年还能节省水资源费用近百万元。

祝诣茗认为，虽然增量资金量总额不大，但是项目也从持平到有收益了，并且随着未来产品使用体量越来越大，收入会越来越高。她说，在 84 号文的推动下，原本拖延验收以延迟支付可行性缺口补助的项目开始加快竣工验收、财政审计的节奏；未放款的项目，在与金融机构的沟通中取得了较为可喜的进展。

这些新增的市场空间不仅加大了对法律服务咨询业务的需求，也拓宽了咨询业务的覆盖面。目前法律服务咨询业务出现了大量新增的业务项目。比如协助投资人做存量 PPP 项目的法律尽职调查；情势变更或不可抗力下的再谈判；协助社会资本、政府方与金融机构协商双降；帮助实在执行不下去的项目开展再谈判提前终止等。

84 号文提出，推动 PPP 项目降本增效。社会资本方要综合采取创新运营模式、引入先进技术、改进管理手段等多种方式，持续提高项目公司运营专业化水平，合理压减运营成本；要结合项目实际情况，灵活采取拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产等多种方式，有效提升项目收益。

祝诣茗认为，PPP 各方应该抓住这个 84 号文出台的时机，通过再谈判等方式实现存量 PPP 项目的提质增效。